近年來基建領域不斷涌現出新的概念，有些是政策推動，有些是實踐中自發形成，這些概念既前后衍變又相互交疊，讓人眼花繚亂、難以分辨，概念的混淆很容易導致適用政策法規錯誤，引發合規風險。筆者試圖從頭梳理一遍這些錯綜復雜的概念，理清每一種概念的內涵的使用的政策法規，以期能為從業者提供參考。

首先在整體上對這些概念進行一下大致的分類和定位，主要分為兩個大類：

第一類、片區開發：主要是指擴大增量的區域系統性開發、改造、投資、建設、運營和維護，例如工業園區、產業新城、特色小鎮、旅游綜合體等，也包括舊城改造，因此從某種意義上來說片區開發的范疇與城市更新有重合，內涵大于城市更新。

第二類、城市更新：主要是指提質存量的區域系統性開發、改造、投資、建設、運營和維護。城市更新與三舊改造、棚改、老舊小區改造這三個概念關系更密切，可以歸入一個大類。三舊改造中的“舊城鎮”改造有重合；城市更新的范疇包含了老舊小區改造；棚改與城市更新在政策推進上前后接替，決策層先推動的棚改，2021年后棚改任務接近尾聲，又重點推進城市更新。

一、片區開發

要講清片區開發，必須從片區開發這個概念逐漸形成的過程入手，片區開發不是任何一個政策或法規文件定義的名詞，而是在多年土地開發實踐應對政策調整的過程中不斷演進自發形成，捋清了片區開發概念的形成過程，才能理解片區開發模式的獨特之處。

1.片區開發的演變歷程

片區開發的演變歷程實質上就是土地開發政策變化歷程的產物。

1994-2004年

1994年的分稅制改革和1998年的住宅商品化改革，使得土地成為地方政府重要的收益來源，房地產開發成為經濟發展重要的產業，地方政府以協議出讓的方式向房地產企業轉讓土地使用權，房企在協議拿地的同時，承諾進行市政道路、學校醫院等相關基建公服的配套建設。

2001年出臺的建設用地土地收儲制度和2003年出臺的土地招拍掛制度，標志著我國的土地使用開始規范化，新制度嚴格隔離土地一級開發和二級開發兩個階段，土地一級開發由政府主導，生地開發為熟地后僅允許土地儲備機構收儲，房地產企業只能夠通過政府組織的公開土地招拍掛程序受讓土地使用權，再進行房地產開發。

國務院從2003年開始對全國各類產業園區進行清理和整頓，對前期無序土地開發情況進行治理。2004年國土資源部、監察部聯合下發《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知（國土資發〔2004〕71號）》，正式叫停了此前盛行的以協議出讓經營性用地的做法。

2004-2016

這一時期土地儲備機構往往還承擔政府融資、土建、基礎設施建設、土地二級開發等業務，而由各類城投公司等企業承擔土地一級開發等新增土地儲備工作。土地儲備機構與城投公司間的合作模式包括：

1、政府沒有足夠的資金進行土地征購，因此將土地儲備職能納入城投公司中，城投公司完成土地征購和前期開發后直接拿地進行基礎設施建設，用儲備土地轉讓收入平衡市政設施建設的收益缺口；

2、城投公司受政府委托合作進行土地一級開發：具體又包括政府承擔土地征收、拆遷補償等費用或者城投公司承擔土地征購、拆遷補償等費用，城投公司進行一級開發，最后土地轉讓收入協議分成。融資方面，主要是土儲貸款、土儲專項債等，這些金融工具以土地一級開發收入作為還款來源，要求測算項目回報和還款安全性，這一特點后來被片區開發模式所吸收。

同一時期，一些具有前瞻性的房地產開發企業開始意識到傳統以土地為核心的城市建設難以實現可持續發展，因此開始向城市資源整合、提供配套服務的“城市運營商”轉型，其他的區域綜合開發投資者則開始注重區域功能定位、規劃設計與二級開發的聯動，從傳統的建設投資升級為產業服務，建設內容上，除了土地一級開發必須的征拆和必要的七通一平建設之外，開始加入招商引資產業導入相關要求項目內容，逐漸形成了片區開發的基本架構和雛形，業內開始使用“片區綜合開發”一詞，以便于與單一的市政建設或土地一級開發區分。

2014年前后，在國家推廣PPP模式的政策利好下，區域綜合開發開啟了新一輪的繁榮發展，國家各部委均出臺政策，鼓勵和支持區域綜合開發采用PPP模式。2015年國務院發布的《國務院辦公廳關于對全國第二次大督查發現的典型經驗做法給予表揚的通報(國辦發[2015]54號)》提到“地方工作典型經驗做法。積極探索PPP（政府和社會資本合作）模式。將基礎設施和公益性設施建設項目以及產業招商等服務項目整體外包給社會資本”。

2016-2019年

2016年財政部、國土資源部、央行、銀監會聯合發布《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知（財預[2016]4號）》對土地儲備機構進行了清理規范，明確每個縣級以上（含）法定行政區劃原則上只能設置一個土地儲備機構，統一隸屬于所在行政區劃國土資源主管部門管理，土地儲備機構統一劃分為公益一類事業單位。土儲中心業務主要是土地儲備供應的三個環節：土地征購（包括土地征收、收購以及收回涉及的拆遷安置補償等）、前期開發（主要是“八通一平”等土地一級開發）和供應土地（“招拍掛”），將土地儲備機構中從事政府融資、土建、基礎設施建設、土地二級開發業務部分剝離出去或轉為企業，而且各類城投公司等機構一律不得再從事新增土地儲備工作。融資方面，4號文明確禁止了土儲貸，此后財政部出臺了《土地儲備專項債券管理辦法》，明確提出地方各級政府不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲備債務，但2019年下半年后土儲債也被叫停。

土儲政策收緊的情況下，PPP成了為數不多的合規模式，部分片區開發項目通過多種形式和渠道轉入PPP管理庫內，截至2019年，PPP項目管理庫內歸類為“城鎮綜合開發”一級行業分類下的“園區開發”二級行業分類的全部項目共328個，總投資額11489億元。管理庫內片區開發項目很多包含有招商引資產業導入的項目內容要求，將項目單位在招商引資促進產業發展方面的效果納入為考核中的重要內容。

2017年國務院發布的《國務院辦公廳關于促進開發區改革和創新發展的若干意見（國辦發[2017]7號）》提及“推進開發區建設和運營模式創新?！凑諊矣嘘P規定投資建設、運營開發區，或者托管現有的開發區，享受開發區相關政策”，被業界認為是政策對片區開發模式的鼓勵政策。

2019年-今

2019年3月財政部發布《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金（2019）10號），規定，“新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出”，主要是封死了利用土地出讓收入作為運營補貼支出安排的源頭，相當于叫停了PPP管理庫內片區開發的模式，導致2020年以后管理庫之內片區開發PPP項目基本絕跡。

PPP管理庫外的片區開發項目逐漸完善并快速發展，ABO、F-EPC或投資人-EPC等項目建設模式被引入。

2021年后現今通行的合規片區開發模式日漸成形，成為綜合開發項目的主流模式。

2.片區開發的核心邏輯

片區開發是以綜合性營商環境績效作為項目內容，以土地收入作為實現自平衡的主要收入來源的政企合作模式，其核心邏輯是建設和運營兩個部分：土地一級開發和招商引資、產業導入等綜合營商環境運營。這兩個部分缺一不可，是一體兩面不能分割。

土地一級開發是片區開發的主要收益來源，其他收益來源包括人力資源、招商引資、程序效率等等都是次要的，根本無法覆蓋片區投入。由于公益性項目缺少充分的市場化收益來源，片區開發項目能夠獨立地實現自平衡，就必須通過土地一級開發過程以實現收入來覆蓋投資。而招商引資、產業導入等綜合營商環境(社會經濟發展指標)運營，則是片區開發的特有內容，建立“基礎設施投資和招商引資服務”與“實現區域經濟發展目標”的“投入—產出”之間的科學且有效關聯的績效考核，而不是建筑工程質量工期的績效考核，“見貨付款，按效付費”，是片區開發合規性的關鍵。

如何理解片區開發這種一體兩面的核心邏輯，需要首先從土儲、土地一級開發和做地這幾個概念說起：

（1）土儲。

土儲的概念和內涵有明確的政策規定。根據《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知（財預[2016]4號）》的規定，“土地儲備機構承擔的依法取得土地、進行前期開發、儲存以備供應土地等工作”將土儲工作分為依法取得土地、前期開發和儲存以備供應三個環節，但4號文又規定“土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔”、“各地區應當將現有土地儲備機構中從事政府融資、土建、基礎設施建設、土地二級開發業務部分，從現有土地儲備機構中剝離出去或轉為企業”這意味著土儲三個環節職能，土儲機構僅能且只有能力承擔儲存以備供應這個環節的工作，依法取得土地、前期開發這兩個環節需要委托有能力的其他企業來完成。根據4號文規定，土地收儲應采用政府采購的模式進行，取得土地環節由政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務，前期開發由政府采購實施儲備土地的前期開發工程，收支都需要納入政府財政預算。

土儲資金來源，4號文規定，自2016年1月1日起土儲機構不得再向金融機構申請土儲貸款，土儲資金只能有以下合規來源：

一是財政部門從已供應儲備土地產生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構的征地和拆遷補償費用、土地開發費用等儲備土地過程中發生的相關費用。

特別注意，是從已供應儲備土地產生的土地出讓收入中安排費用，不是對應的這塊儲備土地產生的土地出讓收入，這是非常重要的紅線，用4號文原文來說，就是“不得與土地使用權出讓收入掛鉤”。

二是財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金。各級財政部門應當按照《財政部國土資源部中國人民銀行關于印發國有土地使用權出讓收支管理辦法的通知（財綜〔2006〕68號）》規定，從繳入地方國庫的招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓國有建設用地使用權取得的總成交價款中足額劃出5%用于建立國有土地收益基金，專項用于土地儲備。

三是發行地方政府土地儲備專項債券籌集的資金。

四是經財政部門批準可用于土地儲備的其他資金。

五是上述資金產生的利息收入。

4號文的上述規定在后期又有所調整，2017年的《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知（財預（2017）87號）》收緊了政府購買服務，“嚴禁將……儲備土地前期開發……等建設工程作為政府購買服務項目；嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目；嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍”，儲備土地前期開發明確不得作為政府購買服務項目，也不得將前期開發與拆遷安置補償服務打包，這樣就明確了取得土地、前期開發這兩個環節必須分開，取得土地環節采用政府購買服務，前期開發環節采用政府工程采購，但拆遷款支付是否可以納入政府購買服務沒有明確，而且拆遷款往往是土儲項目中成本最大的支出，這部分產生很大爭議，直到2021年銀保監會15號文才明確“不得將融資服務作為政府購買服務內容”。

2019年下半年土地儲備專項債被叫停，自此除了保障性租賃住房、公共租賃住房（2023年新增）用地外，專項債不可用于土地儲備項目。

（2）土地一級開發。

土地一級開發不是一個官方的名詞，在監管機構的政策和法規文件中沒有明確規定過土地一級開發的概念，市場通常理解，土地一級開發既包括土地收儲以備供應環節，又包括前期的土地征拆建設和后期的土地交易兩個環節，涵蓋的范圍比土儲要廣，但卻不像土儲這樣有官方劃定的清晰邊界。土地一級開發中的三個環節參與主體各不相同，土地征拆建設環節由土儲機構委托企業具體實施、土地收儲以備供應環節只能由土儲機構承擔，土地交易環節只能由國土資源監管部門組織招拍掛交易、由稅務部門收取國有土地使用權出讓收入。

土地一級開發中土儲部分必須遵守土儲相關政策和法規的規定，主要就是委托企業實施的土地征拆和前期開發，企業收益不得掛鉤土地出讓收入，包括不得將土地出讓收入扣除征拆成本和稅費之后進行凈收益分成；地方政府應依約按期按時支付購買服務和采購工程費用，不可拖欠款項；不得以土地出讓收入作為企業墊資或融資還款來源。

從上述第（1）點可以看到土儲項目的合規資金來源已經越來越狹窄，隨著地方政府包括土地出讓收入在內的收益近幾年不斷萎縮，地方政府越來越沒有能力進行土儲項目，因此實踐中就出現了吸收社會資本投資土儲項目的模式創新，例如做地模式。

（3）做地

做地模式吸收社會資本投資土地征拆和前期開發，將生地變為熟地后交給土儲機構收儲，做地模式始終無法解決的問題是社會資本如何合規的獲得收益。有幾個硬性規定是無法突破的：

一是上述4號文規定的企業收益不得掛鉤土地出讓收入。而之所以要采用做地模式，正是因為地方政府財政沒有足夠的資金開展土儲項目，只能在該地塊交易轉讓后才能獲得收入，社會資本前期投資最可靠的收益來源就是該項地塊的土地出讓收入；

二是地方政府應依約按期按時支付采購工程費用。根據2022年6月財政部與住建部聯合發布的《關于完善建設工程價款結算有關辦法的通知（財建〔2022〕183號）》規定，政府機關、事業單位、國有企業建設工程進度款支付應不低于已完成工程價款的80%。做地模式的前期工程支出都是由社會資本投資，政府沒有能力按工期付款，只能在該地塊交易轉讓后才能獲得收入進行支付。

三是前期最大成本拆遷款，不能納入政府購買服務，社會資本投入的這部分資金如何收回。

做地模式本質上就是“二級補一級”的違規模式。所謂二級補一級就是指在一級開發環節由社會資本投資人實施項目并投資，待土地出讓進入二級開發環節后，用土地出讓收入支付土地一級開發成本的做法。相當于政府以土地出讓收入作為還款來源向社會資本融資，也可以看做政府讓社會資本墊資施工，延后付款，是違反新增政府隱性債務的違規舉債行為。

正是由于政策越來越收緊地方政府投資土儲項目的資金來源，不得已需要吸引社會資本參與土儲項目，又無法解決操作模式的合規問題，因此才會磨合出現在這種片區開發模式，或者說最終選擇片區開發模式。

片區開發模式破解“二級補一級”的方式是將招商引資、產業導入這些運營內容加入到土儲項目中，成為綜合性項目，社會資本按照后期綜合性營商環境運營的績效考核獲取收益，這樣雖然也是土地征拆和前期開發完成后才支付，卻規避了財政支出責任延后的違規情節，同時按績效考核支付又規避了固化地方政府長期支出的違規情節。雖然主要收益來源仍是土地一級開發中土地交易的收入，但由于是后續按績效考核支付，并非與采購工程、購買服務的實施進度同步，規避了直接與土地出讓收入掛鉤的違規情節。

片區開發的這種收益模式被總結為“封閉運行、增量支付、下不保底”，其中增量支付是核心，是保證片區開發模式合規性的關鍵，其主旨是，片區開發的財政增收是由項目主體投資人創造的，創造了財政收入就滿足了支付的基本條件之一，沒創造財政收入就沒有滿足支付的必要條件，在增量考核之中，財政收入增量是績效考核的重要維度之一，具有一票否決的效力。封閉運行是指專項資金管理制度，是將按照一定比例提取的財政收入納入專項管理，用于專門領域范圍項目的管理方式。片區開發正是使用增量財政收入作為專項資金提取基數，用于對應項目支出，也可與績效考核機制形成呼應，確保項目合規實施，所形成的支出責任，也不納入政府性債務。通過地方單向承諾性質的專項資金管理制度，建立財政資金與企業資金間的防火墻，并實現對區域財政收支一定程度的約束和監管，能夠起到一定的增信作用，但不是保證片區開發合規性的條件。這里的封閉運行僅僅是一種資金管理制度，不應理解為該片區項目的土地出讓收入獨立為專項資金在片區項目內部封閉運行，這種做法早年華夏幸福新城開發項目實施過，已經為政策明確禁止，這是典型項目收益與土地出讓收入掛鉤的違規做法，違反了預算法財政資金收支兩條線的規定，也違反了不得增加政府隱性債務的規定。

片區開發模式的這種按績效考核支付的形式與PPP非常類似，而實際上片區開發模式的形成過程中有一段正是PPP模式。2016、2017年土儲政策收緊的政策環境下，PPP成了為數不多的合規融資模式，部分項目轉入PPP管理庫內，在PPP項目管理庫內歸類為“城鎮綜合開發”一級行業分類下的“園區開發”二級行業分類。但是2019年10號文頒布，規定不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出，意味著不得利用土地出讓收入作為運營補貼支出安排的源頭，以土地出讓收入作為主要收益來源的片區開發項自然不符合PPP新規的要求，迫使PPP管理庫內片區開發項目終結。庫外片區開發項目卻吸收了績效考核支付的特點，不斷完善和發展起來。不過片區開發項目從PPP庫內消失，不單單是10號文的原因，從本質上來說片區開發項目與ppp項目并不相同，片區開發項目本質上是工程，附加了綜合營商環境服務，而ppp項目本質上是服務，附帶前期建設服務設施的工程，套用ppp的績效考核模式也不適合。

3.片區開發常見違規情況歸納

（1）僅有建設工程的片區開發

因為片區開發的主要內容還是土地一級開發，收儲職責只能由土地收儲機構承擔，僅有建設工程的，社會資本方也就只能獲得政府支付的工程建設收入，采用片區開發模式吸收社會資本前期投入，如果只有建設工程一項內容，就相當于社會資本方墊資建設政府工程，屬于新增政府隱債的違規行為。

（2）沒有土地一級開發的片區開發

沒有土地一級開發內容，片區開發的主要收益來源就不存在了，招商引資、產業導入等運營收入無法覆蓋社會資本方的投入，只能綁定財政支出責任，由財政剛兌，屬于新增政府隱債的違規行為。

（3）沒有產業導入績效考核的片區開發

沒有這一片區開發合規性的最大支撐，片區開發就會陷入做地模式的困局，如前所述，無法找到合規性的依據，此處不再贅述。

（4）不設置項目區域地理邊界的片區開發

設置項目邊界才能將固定區域的經濟增長考核和財政增長作為績效考核的評價基數，才能準確對應收益支付計算公式，否則因缺少具體考核細節實質上成為剛性支付，影響合規性。而且沒有項目區域邊界，或者以整個行政區劃為界，績效考核的關聯性也會不強，設置的綜合營商環境績效考核指標缺乏合理性。設置這種無法準確計算的績效考核指標缺乏可操作性，很有可能最終還是由財政兜底支付，新增政府隱性債務。

實踐中往往是按分期滾動開發的方式實施的，大范圍全線鋪項目，從資金投入和風險防控上都不現實。

（5）借款給地方政府進行征拆

前期開發投資中最大的支出就是拆遷款，片區開發中吸收社會資本投資，但具體操作中一般還是需要委托政府拆遷辦等機構來做，社會資本自行操作拆遷事宜缺乏政府力量支持，在談判中處于弱勢地位，將影響整個項目的成本和期限。由政府拆遷辦等機構實施拆遷，但拆遷款如果由社會資本直接交給或者借款給政府拆遷辦等機構將存在很大的合規風險。目前實操中一般采取ABO等模式，政府將項目授權給平臺等地方國企實施，由地方國企再招募社會資本，社會資本與地方國企間進行資金流動，避免與政府直接發生資金往來，地方國企與政府之間則往往通過購買政府資產、抵銷以往的政府應收賬款等方式將資金轉給政府。

（6）回購片區開發項目公司的股權

社會資本退出應該遵守相關的政策法規，以政府回購片區開發項目公司股權的方式兜底，違反了15號文“不得約定或要求由地方政府回購其投資本金、承擔其投資本金損失、保證其最低收益，不得通過其他明股實債的方式提供融資及相關服務”的規定，新增政府隱性債務。

（7）一二級聯動的片區開發

片區開發項目的主要收益來源是土地一級開發獲得的土地出讓金收入，而非土地二級開發中的地產開發收入，社會資本如果要繼續進行土地二級開發也必須遵守土地招拍掛制度，公開招拍掛拍地，支付土地出讓金，獲得土地使用權，任何不經過土地招拍掛流程的土地出讓都是違規的，目前除了廣東省三舊改造相關政策、部分地方政府城市更新政策規定了土地開發允許一二級聯動，其他任何項目任何模式包括片區開發都沒有相關規定。

二、城市更新

城市更新可以是一個泛指的大概念，所有關于盤活存量資源的開發以及老舊城區的改造都可統稱為城市更新，但是城市更新還是一個特指的專業名詞，其概念最早在2009年深圳市頒布的《深圳市城市更新辦法（深圳市人民政府令第211號）》中提出，經過10年的發展，深圳的城市更新探索出了一整套成熟的規范體系，我國首部城市更新立法《深圳經濟特區城市更新條例》于2020年12月30日經深圳市人大常委會會議表決通過，自2021年3月1日施行。

深圳的探索奠定了城市更新的基本框架和概念。城市更新是指由符合辦法規定的主體對特定城市建成區（包括舊工業區、舊商業區、舊住宅區、城中村及舊屋村等）根據城市規劃進行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動。包括三種模式：

（1）綜合整治。該模式更新項目主要包括改善消防設施、改善基礎設施和公共服務設施、改善沿街立面、環境整治和既有建筑節能改造等內容，但不改變建筑主體結構和使用功能。綜合整治由政府統籌實施，政府出資。

（2）功能改變。該模式更新項目改變部分或者全部建筑物使用功能，需要改變土地使用權的用途及規劃許可，土地使用權人應當按照相關規定繳納地價，但不改變土地使用權的權利主體和使用期限，保留建筑物的原主體結構。實施費用全部由實施人自行承擔，項目實施完成后，相關權利主體辦理房地產變更登記。

（3）拆除重建。該模式對城市更新單元（指規劃部門根據技術規范劃定的更新區域，是城市更新管理的基本單位，一個城市更新單元內可以包括一個或多個城市更新項目）內建筑物進行全部或大部分拆除后重新建設，一般通過綜合整治、功能改變等方式難以有效改善或者消除的，可以通過拆除重建方式實施城市更新。拆除重建必須按照城市更新單元規劃、城市更新年度計劃的規定按照城市更新單元實施。拆除重建一般涉及土地使用權變更，土地使用權人須簽署土地使用權出讓合同補充協議或者補簽土地使用權出讓合同，土地使用權期限重新計算，并按照規定補繳地價。

實施方式主要包括：

（1）權利主體自行實施。包括單一權利主體自行實施，或者多個權利主體將房地產權益轉移給其中一個權利主體實施。

（2）市場主體單獨實施。權利主體將房地產權益轉移給非權利主體實施。

（3）合作實施。城中村改造項目中，原農村集體經濟組織繼受單位可以與單一市場主體通過簽訂改造合作協議合作實施。

（4）政府組織實施。政府通過公開方式確定項目實施主體，或者由政府直接實施。涉及房屋征收與補償的，按照國有土地上房屋征收與補償執行。

在城市更新全國推廣之前，部分地方政府借鑒深圳經驗，也制定了本地的城市更新制度，自行探索本區域的城市更新模式，以上海、廣東各地市走得最遠。但在中央層面始終沒有進行過制度規范，對城市更新的認識也經歷了一個漫長的演變過程，從2008年開始的棚戶區改造到2019年推動老舊小區改造，直到2020年才正式提出實施城市更新。2021年城市更新終于迎來了風口，2021年3月12日發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》將城市更新定位為中國城市發展新思路的戰略目標之一，將從2021年開始正式在全國范圍內推開。

中央的政策鼓勵調動了各地方政府的積極性，紛紛摩拳擦掌準備在城市更新這個新賽道開啟城市化第二春，傳統的城市更新標桿地區，深圳、廣州、上海等紛紛修改原有的政策文件，進一步完善相關規定，更多的城市如南京、武漢、西安、重慶等也積極發布城市更新管理辦法加入進來，然而這一片大好形勢卻并沒有改變以往城市更新房地產開發的底色，并沒有深刻領會中央推動城市發展理念變更的大方針，從過去的“粗放式發展”進入“精細化運營”時代，從擴大增量向深挖存量轉變這才是中央推動城市更新的真正意圖，而不是在城市擴張之外再搞一個城市拆建的地產開發新賽道。因此僅僅5個月后，2021年8月31日住建部發布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（建科〔2021〕63號）》，表現了監管層防止城市更新政策在執行中被演繹被扭曲的急切心情，迫切地讓城市更新與土地開發和房地產斷舍離，及時把控城市更新的政策目標不走樣。

63號文對城市更新設定了四個硬性指標，也可以稱為“城市更新四道紅線”：

（1）拆舊比

原則上城市更新單元（片區）或項目內拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%。開發商之所以有動力進行舊改項目的開發，原因就是項目給予配比一定的融資區，這個融資區的土地就來源于原建筑的拆除，該比例被設定的如此之低，意味著開發商最大的利益回報來源被嚴格管控。

（2）拆建比

原則上城市更新單元（片區）或項目內拆建比不應大于2。結合拆舊比限定，為了防止拆除面積小但增建面積大，63號文對拆建比也進行了限制。拆建比不高于2，其實是限制了新舊容積率的相對差（計容項目一致情況下），新舊容積率相差越大，拆除收益也就越大，結合拆舊比例不高于20%，也就從總量上限制了新建總面積，從而限制了項目整體收益。假設現狀為100萬平的舊改項目，可拆除20萬平，拆除的面積可再建40萬平的新建筑，這新建筑還不確定是回遷用還是開發商可銷售用。

（3）就地、就近安置率

城市更新單元（片區）或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%，該指標較大程度上加大了項目的開發難度，增加了項目實施主體的成本，通過開發新城大規模搬遷原居民的做法行不通了，即項目實施主體通過等量不等價的土地置換實現項目收益的方法行不通了。

（4）租金年度增長率

城市住房漲幅不超過5%。這是對地方政府提出的要求，地方政府需要平衡和統籌城市更新對住房租賃市場產生的影響，能夠從一定程度上控制地方政府作出集中大規模拆改的規劃。

這四道紅線極大限制了城市更新中“拆建”的比例，大幅度提升了“留改”的比例，重構了城市更新的理念，建立由過去的單一“開發方式”轉向“經營模式”，由過去大規模的增量建設轉向存量提質改造和增量結構調整并重，政府引導、市場運作、公眾參與的可持續城市更新模式。

為落實63號文，2021年11月4日住建部發布《關于開展第一批城市更新試點工作的通知（建辦科函〔2021〕443號）》，決定在以下21個城市（區）開展第一批城市更新試點工作：北京市、唐山市、呼和浩特市、沈陽市、南京市、蘇州市、寧波市、滁州市、銅陵市、廈門市、南昌市、景德鎮市、煙臺市、濰坊市、黃石市、長沙市、重慶市渝中區、重慶市九龍坡區、成都市、西安市、銀川市。第一批試點自2021年11月開始，為期2年。如此確定了城市更新的推進路線：中央定基調定原則，地方授權自行嘗試。

以下對幾個與城市更新相近的概念進行區分：

1.“三舊”改造

廣東省“三舊”改造源于2008年國土資源部與廣東省開展部省合作，2008年12月國土資源部下發了《關于與廣東省共同推進節約集約用地試點示范省建設工作的函（國土資函〔2008〕816號）》，將廣東省列為先行先試地區，給予廣東政策優惠，開展土地管理制度的改革試點，探索土地合理利用新機制，“三舊”改造是其中的一項重要內容和政策創新。12月20日，廣東省政府與國土資源部簽署了《國土資源部廣東省人民政府關于共同建設節約集約用地試點示范省的合作協議》，正式拉開廣東省“三舊”改造的序幕。2009年廣東省政府出臺《關于推進“三舊”改造工作促進節約集約用地的若干意見（粵府（2009）78號）》規范了“三舊”改造的概念，根據意見規定，“三舊”改造是指舊城鎮、舊廠房、舊村莊的改造工作。“三舊”改造政策的主要創新點有五項：

（1）農村集體所有的農村建設用地申請辦理土地征收手續，改變為國有建設用地后，土地也可交給原農村集體自行改造或與有關單位合作開發。

（2）歷史用地按照用地發生時的法律政策落實處理（處罰）后按土地現狀完善征收手續。

（3）除政府收儲后再次供地，必須以招拍掛方式出讓，其余可以按協議方式出讓。

（4）政府依法收回企業用地或征收農村集體建設用地招拍掛出讓的收益扣除收回土地補償等費用后，純收益可按不高于60%的比例用于支持原土地權利人發展。

（5）可在拆遷階段通過招標的方式引入企業承擔拆遷工作，拆遷費用和合理利潤可以作為征收成本從土地出讓收入中支付；也可在確定開發建設條件的前提下，由政府將拆遷及擬改造土地的使用權一并通過招標等方式確定土地使用權人。

2021年廣東省出臺《廣東省舊城鎮舊廠房舊村莊改造管理辦法》，于2021年3月1日正式實施，該辦法提煉出十幾年來“三舊”改造的經驗和成果，從立法層面盤活存量建設用地，擴大優質增量供給，推進土地管理改革，開啟對存量建設用地專項立法的破冰之旅，是全國第一部專門針對存量建設用地的政府規章。

廣東省“三舊”改造的制度體系不僅包括省政府一級發布的相關政策規范，各地市根據本區域實際情況制定的具體落實政策也是非常重要的部分，廣東“三舊”改造，省政府制定基本制度，具體的執行和操作規則則由各地市因地制宜自行發布規則?！叭f”改造根據各地市的不同情況分為多個模式，各地市下各區則將會圍繞全市的城市更新大方向進行更細致的布局，進行差異化發展。這樣廣東省就形成省、市、區三級的制度體系。

作為“舊城鎮”改造的一部分，廣東省將城市更新涵蓋在“三舊”改造之內，也授權各市區自行開展，發展出多種模式，例如廣州模式、東莞模式、佛山模式、江門模式、肇慶模式等。

2.城鎮老舊小區改造

城鎮老舊小區改造是國務院在全國范圍內推出的一項民生工程。最早是在2017年底，住建部在廈門、廣州等15個城市進行試點，2019年住建部會同發展改革委、財政部聯合印發《關于做好2019年老舊小區改造工作的通知》，在全國范圍內進行推廣。2019年6月19日國務院常務會議對城鎮老舊小區改造工作作出部署，經過一年的推進，2020年7月20日國務院辦公廳發布《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見（國辦發〔2020〕23號）》對工作中涉及的具體問題進行了規范，根據指導意見規定，城鎮老舊小區改造是對城市或縣城（城關鎮）建成年代較早、失養失修失管、市政配套設施不完善、社區服務設施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區（含單棟住宅樓）進行的改造。改造內容主要有3類：

（1）基礎類。為滿足居民安全需要和基本生活需求的內容，主要是市政配套基礎設施改造提升以及小區內建筑物屋面、外墻、樓梯等公共部位維修等。

（2）完善類。為滿足居民生活便利需要和改善型生活需求的內容，主要是環境及配套設施改造建設、小區內建筑節能改造、有條件的樓棟加裝電梯等。

（3）提升類。為豐富社區服務供給、提升居民生活品質、立足小區及周邊實際條件積極推進的內容，主要是公共服務設施配套建設及其智慧化改造。

城鎮老舊小區改造一般不進行原建筑物的拆除重建，不涉及土地使用權的問題，是政府主導的公益性民生工程，涉及范圍非常狹窄，只是舊城改造中很小的一個部分，中央提出全面推廣城市更新政策后，就不再單獨推進老舊小區改造，而是將其包含在城市更新之中，成為城市更新的一個重要的組成部分。

鑒于老舊小區改造收益少，市場化難度高，監管機構一直推動各地方政府的自主創新能力，積極探索項目自平衡的模式，2020年到2023年間，住房和城鄉建設部編印了6批《城鎮老舊小區改造可復制政策機制清單》，推廣各地在動員居民參與、強化長效管理、吸引社會力量參與、爭取金融支持等方面的典型經驗和創新舉措59條，為老舊小區改造積累經驗的同時啟發新的思路。

3.棚改

棚改也是國務院在全國范圍內推出的重大民生工程和發展工程。2008年黨中央、國務院將棚戶區改造納入城鎮保障性安居工程，大規模推進實施，2013年7月4日國務院發布《關于加快棚戶區改造工作的意見（國發〔2013〕25號）》，對棚改中的具體問題進行了規范。根據意見規定，棚改是對城市棚戶區、國有工礦棚戶區、國有林區棚戶區、國有墾區危房進行的改造，由政府主導，市場運作的政策性和公益性民生工程。棚改僅涉及住宅及配套設施，不涉及工業及商業。棚改主要涉及的內容有：

（1）建設用地供應。棚改涉及土地一級開發和二級開發，安置住房中涉及經濟適用住房、廉租住房和符合條件的公共租賃住房，以及基礎設施、公益性配套設施等部分可通過劃撥方式供地，涉及商業住宅及商業性配套設施開發的按照土地出讓方式供地。

（2）安置補償政策。棚戶區改造實行實物安置和貨幣補償相結合，由棚戶區居民自愿選擇。2015年部分城市針對商品住房庫存壓力比較大的情況，采取了鼓勵貨幣化安置的政策，導致三四線城市商品房價格的快速上漲，2018年10月國務院常務會議明確提出要調整完善棚改貨幣化安置政策，商品房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣，要盡快取消貨幣化安置優惠政策。

（3）建設模式。將整治與改造相結合，既包括拆除新建也包括改建（擴建、翻建）。

（4）資金籌集渠道。棚改通過財政補助、銀行信貸、民間資本、債券融資、企業和群眾自籌等各種渠道籌集資金。

實踐中棚改主要是以財政資金投入為主，2017年財政部發布《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知（財預〔2017〕87號）》對政府購買服務做出了嚴格的規范，唯獨對政府購買服務和易地扶貧搬遷網開一面，導致地方政府將各種項目包裝進棚改，形成大量政府隱性債務，2019年住建部舉行座談會，明確提出政府購買棚改服務模式將被取消，要求以發行地方政府債券方式（棚改專項債）為主進行融資。

棚改的第二個重要資金來源是政策性銀行貸款，2014年7月國務院辦公廳發布《關于進一步加強棚戶區改造工作的通知（國辦發〔2014〕36號）》，要求發揮開發性金融對棚改的資金支持作用。銀監會批準國家開發銀行成立住宅金融事業部，為棚改提供專項貸款支持，央行向政策性銀行大量投放PSL用以支持棚改貸款。

此外棚改專項債也是主要的資金來源之一，尤其是在取消政府購買棚改服務模式后，棚改專項債的重要性進一步凸顯，然而2019年9月4日國務院常務會議提出禁止2020年新增專項債用于土地儲備和房地產相關領域，直接否定了土儲和棚改兩大標準化專項債，2020年5月又放松了棚改專項債的發行，但僅可用于已開工項目，且不得用于貨幣化安置項目。2022、2023年的專項債使用范圍中仍保留了棚改，但也有所限制，主要支持在建收尾項目，適度支持新開工項目。

棚改政策從鼓勵到限制，經過近7年的發展已接近尾聲，棚改任務已基本完成，2019年后棚改計劃規模逐漸下調，國務院2019年后大力推動老舊小區改造，替代棚改成為新的工作重點，后來又推城市更新，棚改已逐漸退出歷史舞臺。

三、概念對比

片區開發、城市更新、三舊改造、老舊小區改造、棚改這五個概念本質上講不在一個層面，很難橫向比較。城市更新、三舊改造、老舊小區改造、棚改這幾個概念都來源于政策規定，彼此間有繼承和重合，都屬于存量資產盤活的范疇，他們之間有可比性，而片區開發為市場自發興起，主要屬于增量開發的范疇，只是和城市更新有一定的交集，主要是廣義城市更新中的“拆建”類城市更新有相似性，與其他幾個概念則差異太大 。因此本文將分別進行兩組概念對比：第一組是片區開發與“拆建”類城市更新對比，第二組是城市更新、三舊改造、老舊小區改造、棚改對比。

1.片區開發與“拆建”類城市更新的對比

市場自發形成的片區開發概念中也包括舊城改造，即片區開發主要是向城市外拓展，但也包括城市內的拆改，但不論城市外還是城市內，片區開發均為與土地有關的開發；城市更新則限于城市內的改造，既包括涉及土地開發的拆建也包括不涉及土地開發的留改，因此二者在“城市內拆建”這個部分交集了。

二者的核心區別就是，“拆建”類城市更新目前是政策明確的概念，在中央63號文的指導原則下，有試點的省級地方政府出臺的政策文件依據，因此“拆建”類城市更新允許土地開發一二級聯動，而片區開發沒有被政策允許進行土地開發一二級聯動。正因為這個核心區別，二者的運營模式和收益模式也產生很大的區別。

表一：片區開發、“拆建”類城市更新對比列表

近期廣州、杭州等地方的城市更新進行了新的模式轉變，尤其是已經有很成熟土地開發一二級聯動城市更新制度的廣州，在2023年3月23日出臺了《廣州市支持統籌做地推進高質量發展工作措施的通知》（簡稱“做地10條”），放棄了土地開發一二級聯動城市更新模式，除重點城市更新片區還可以豁免采用土地開發一二級聯動外，選擇了做地+土儲的城市更新模式，將做地主體限定在本地最有實力的國企名單中，不再交給房地產開發商之類的民營社會資本操作。

原因一方面是63號文后城市更新的整體指導思想發生了徹底的轉變，廣州模式受到了中央的批評亟需變革，廣州提出鼓勵功能性國企參與城市更新改造項目，并著手修訂《廣州市城市更新條例》，減少市場化改造的比例，另一方面是2021年下半年以來，房地產市場塌方，地產公司紛紛暴雷，大量地產公司主導的舊改項目現金流告急，出現爛尾風險，由于關乎民生保障，政府不得不進行協調，斡旋國企接盤出險房企的舊改項目。但是廣州做地十條還是沒有解決上述做地模式中的合規問題，社會資本如何合規的獲得收益？做地十條謹慎的規避了“二級補一級”、“與土地出讓金掛鉤”的違規內容，只是規定“做地主體獲取做地補償收益，政府以新規劃用途市場評估價的一定比例向做地主體支付收儲補償款”，但卻沒有明確如何支付，這個問題留待后期出臺細則解決。

做地+收儲模式的轉變體現出土地市場和地產行業低迷的情況下，未來城市更新可能會拋棄土地開發一二級聯動的思路，廣州作為發達地區，其地方政府和地方國企的實力很強，放棄土地開發一二級聯動，還是有可能做到城市更新項目資金自平衡，但其他不發達地區就需要繼續探索新的資金自平衡方法了。

2.城市更新、三舊改造、老舊小區改造、棚改對比

城市更新、三舊改造、老舊小區改造、棚改這幾個名詞的內涵，實踐中隨著經濟發展模式轉變和基建市場的變化也處于不斷變化中，例如城市更新，63號文之后就發生了顛覆性的變革，從市場主體主導向政府主導轉變，不斷增大民生和公益性特質，去地產化；三舊改造概念也逐漸分化，舊城鎮、舊廠房改造逐漸與城市更新概念融合，舊村莊改造也逐漸與城市更新中的城中村改造、鄉村振興等新的概念融合；老舊小區改造被納入城市更新概念后，積極探索市場化運營，與其他有經營性收入的項目打包，減少政府的投入；棚改則是一度因為鼓勵貨幣化安置向房地產化轉變，最終在2019年被政策及時糾偏，回到最初的公益性民生工程本質，目前已處于收尾階段，逐漸式微。對這幾個名詞的對比只能選擇一個抽象化的靜態時間切面，從大概念上進行粗略的對比。

表二：城市更新、三舊改造、老舊小區改造、棚改對比列表

本文轉載自金融監管研究院，作者楊瑾。